Назад... На Главную

ПРОБЛЕМЫ МИГРАЦИИ
Аспекты сотрудничества РФ и США в решении миграционных проблем
Текст подготовлен к посвященному проблеме миграции заседанию Рабочей группы «Гражданское общество» в рамках Российско-Американской президентской комиссии по развитию сотрудничества 27 мая 2010 г.

.
04.06.2010
Автор(ы): Ганнушкина Светлана Алексеевна (Председатель Комитета "Гражданское содействие", Руководитель Сети «Миграция и Право» ПЦ «Мемориал», член Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека )
English

ПРОБЛЕМЫ МИГРАЦИИ
Аспекты сотрудничества РФ и США в решении миграционных проблем
Текст подготовлен к посвященному проблеме миграции заседанию Рабочей группы «Гражданское общество» в рамках Российско-Американской президентской комиссии по развитию сотрудничества 27 мая 2010 г.

Светлана Ганнушкина, член Совета при Президенте России по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека
Проблемы миграции сегодня занимают одно из первых мест во всем мире. Они связаны с множеством разнообразных факторов, не последнее место среди которых занимает интенсивный рост возможностей передвижения и ошеломляющее расширение информационного поля.
Новые технические условия влияют не только на мобильность населения земного шара, но и на отношение к миграции и всеобщее снижение уровня строгости правил пересечения границ государств.
С другой стороны, критическая демографическая ситуация, свойственная развитым странам, заставляет их конкурировать за мигрантов из стран - миграционных доноров.
Российская Федерация в этом отношении не составляет исключения. Численность населения РФ в 1990 г. составляла 147 миллионов, в 2002г. – 145 миллионов, в настоящее время, с учетом некоторого увеличения в последний год, составляет 142 миллиона человек. При этом наблюдается очевидный процесс старения населения, рождаемость упала до уровня развитых стран, а смертность достигла уровня развивающихся.
Активная дискуссия последних лет в научных и политических кругах к настоящему времени привела к пониманию того, что миграция совершенно необходима для замещения естественной убыли населения. Следовательно, миграционная политика государства должна стать доброжелательной, направленной на прием и интеграцию мигрантов, приехавших в Россию на постоянное жительство, и создание простой системы легализации трудовых мигрантов.
Фактически активная миграция в Россию происходит и сейчас, однако большое число живущих постоянно и временно работающих в России мигрантов остаются вне правового поля и не имеют разрешения на работу. Россия по числу мигрантов занимает второе, после США, место в мире. США имеют неоценимый опыт по приему и интеграции мигрантов. В то же время, Россия имеет свой исторический опыт совместного проживания на ее территории народов разных конфессий и культурных традиций.
Кроме того, обе наши страны имеют огромное влияние на процессы миграции в мире. Их политикой во многом определяется миграционная ситуация в других странах, принадлежащих к сферам их влияния. Это накладывает на наши власти и народы наших стран большую ответственность за эффективное функционирование института убежища, определенного международным правом.
Поэтому сотрудничество в области взаимного изучения правовой системы и практики в области миграции, а также выработка общих подходов и решений в области миграции, представляются не только важной, но и совершенно необходимой частью взаимоотношений наших стран.
Надо отметить, что на уровне неправительственных организаций, т.е. гражданских обществ, такое сотрудничество происходит уже много лет. В качестве примера можно отметить многолетнюю совместную работу Комитета «Гражданское содействие» и «Мемориала» с американской секцией Международной Амнистии и организацией HRW. В 2002г.- 2005г. наши организации провели серию совместных обсуждений реализации программы США по переселению определенных групп мигрантов из России. Совсем недавно «Гражданское содействие» и HRW провели совместное обсуждение законопроекта, касающегося положения трудовых мигрантов в РФ, и выработали предложения по его совершенствованию. Предложения были переданы депутатам Государственной Думы и внесены ими ко второму чтению законопроекта.
Перечислю несколько направлений и проблем в области миграции, по которым необходима совместная работа как властей США и России, так и наших гражданских обществ.

1. Прием мигрантов.
Как уже было отмечено выше, США имеют огромный опыт приема мигрантов, нам котором базируется вся государственная система. Этот процесс, с помощью которого образовалось государство, продолжается и сегодня. Понятно, что он ставит перед властями и обществом множество задач, решение которых никогда не будет окончательным.
Эти задачи становятся все более актуальными в России, по ним идет постоянная дискуссия.
Долгосрочное прогнозирование потребности в притоке мигрантов, планирование их приема, механизмы регулирования потоков, распределения их по регионам, предоставляемые им преференции, интеграция в местное сообщество – все эти задачи на сегодняшний день в нашей стране решаются неудовлетворительно. Отсутствует научно обоснованная и четко сформулированная концепция миграционной политики, что пагубно в государстве, развитие которого во многом зависит от миграции. Федеральная миграционная программа была утверждена в последний раз на 1998-2000гг., и с тех пор ни разу не принималась. В 2004г. была ликвидирована Правительственная комиссия по проблемам миграции – единственная площадка, где проблемы миграции могли обсуждаться в комплексе представителями министерств и ведомств, учеными и членами общественных организаций.
Укоренилась практика, когда в миграционной области принимались необоснованные волевые решения и разрабатывались бесперспективные направления.
В 2009г. в этой области произошли существенные положительные сдвиги. Безусловно положительным событием стало возрождение Правительственной комиссии по миграционной политике. Решение об этом было принято Президентом Медведевым по результатам его встречи с Советом по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. В состав комиссии, кроме представителей различных министерств и ведомств, вошли Элла Памфилова, Лидия Графова и Светлана Ганнушкина.
В Комиссии начата разработка Концепции государственной миграционной политики. Перерабатывается Государственная программа добровольного переселения соотечественников, в ней разрешено участвовать не только вновь прибывающим, но и уже переселившимся в Россию русскокультурным жителям иных стран, о чем общественные лидеры неоднократно говорили разработчикам программы еще до начала их работы.
В условиях активизации в РФ серьезной работы в области миграции обсуждение актуальных аспектов с коллегами из США, обмен опытом на разном уровне, выработка механизмов решения – все это может оказаться важным для решения возникающих проблем и уберечь нас от совершения некоторых ошибок.

2. Легализация.
Комиссия заработала в октябре 2009г. и начала свою деятельность с разработки проблемы легализации бывших граждан СССР, длительное время проживающих на территории России. Среди этой категории жителей России, по нашим оценкам, составляющих около 300 тыс. человек, большая часть из них не имеет никакого гражданства. Дети, выросшие в России и достигшие здесь совершеннолетия, не имеют удостоверений личности и оказываются выброшенными из правового поля. Сейчас ФМС России в тесном сотрудничестве с представителями НПО разработан и направлен в Думу, Совет Федерации и Комиссию по гражданству законопроект о внесении изменений в законы о гражданстве и правовом положении иностранных граждан. Предполагается, что взрослые смогут пройти процедуру определения личности и начать процесс легализации, в то время как их несовершеннолетним детям по заявлению родителей будет сразу предоставлено российское гражданство. ФМС уже начала процесс выявления и определения личности лиц без гражданства. На сегодняшний день законопроект разработан, одобрен Комиссией и внесен в Думу депутатами Совета Федерации.
Если закон вступит в силу, наконец-то будет исправлена ошибка 2002г. Тогда, в один день, новой редакцией законов о гражданстве РФ и о правовом положении иностранных граждан были превращены в нелегалов сотни тысяч жителей России, включая ветеранов ВОВ, которые не приняли российского гражданства просто потому, что им и в голову не приходило, что это надо делать.
Этот закон станет аналогом иммиграционной амнистии (легализации), которую регулярно проводит ряд стран, включая США.
Иммиграционная реформа была одной из ключевых предвыборных обещаний Барака Обамы.
Было бы крайне интересно узнать, как продвигается эта реформа, какие возражения приводят ее противники и какими доводами оперируют приверженцы реформы. Имеются ли в США критерии недопустимости высылки (наличие семьи и детей, культурные связи, отсутствие гражданства, тяжелые экономические условия в странах исхода и др.)? Каковы способы и методы ограничения миграции. Как они соотносятся с соблюдением прав человека.

3. Создание условий для интеграции. Противодействие ксенофобии и мигрантофобии.
Поскольку миграция всегда связана с проникновением в общество новых культурных элементов, чрезвычайно важной становится проблема преодоления культурных различий, воспитание толерантности. В России сейчас стало принято утверждать, что приток мигрантов приводит к напряженности в обществе, культурные отличия мигрантов от местного населения так велики, что почти непреодолимы. Особенно отличается подобными высказываниями мэр Москвы Юрий Лужков. Ему же принадлежат постоянные сентенции о повышенной криминагенности мигрантской среды. Последнее не соответствует действительности: процент преступлений, совершенных иностранными гражданами не высок - он колеблется вокруг 3%. При этом трети случаев правонарушений мигранты обвиняются в подделке документов. Как правило, в таких случаях сами мигранты становятся жертвами нелегальных фирм, предлагающих им всяческие услуги и исчезающих, как только у правоохранительных органов к ним возникают какие-либо вопросы. Ничего не подозревающий мигрант предъявляет «липовое» разрешение на работу или вид на жительство и оказывается один на один с карательной системой.
Что же касается интеграции мигрантов в общество, то говорить о больших сложностях здесь несколько странно, поскольку большинство российских мигрантов происходит из стран бывшего СССР. Они говорят по-русски имеют в россиянами много общего и в прошлом и в настоящем.
Однако в российском обществе наблюдается высокий уровень ксенофобии и мигрантофобии, во многом провоцируемый высказываниями в СМИ представителей власти. Часто создается впечатление, что недобросовестным чиновникам, иногда и очень высокого ранга, выгодно сохранять положение, когда бесправные нелегальные мигранты работают за гроши, а порой и бесплатно, принося сверхприбыли своему хозяину. Через СМИ и посредством экстремистских группировок мигранты держатся в страхе и не вынуждены мириться со своим рабским состоянием. Сотрудники правоохранительных органов, не замечая нарушений, также собирают за дань с нелегальных мигрантов и их работодателей, которым еще и оказывают услуги по усмирению взбунтовавшихся. При этом большая часть общества легко заражаются мигрантофобией и не готова защищать права мигрантов и требовать по отношению к ним соблюдения законов РФ.
Таким образом, на мигрантофобии строится широкая и устойчивая коррупционная система использования рабского труда.

США в 50-е годы сумели добиться удивительных результатов в борьбе с ксенофобией и расизмом. Этот опыт, зафиксированный и в законодательных актах, представляет собой важнейший материал для изучения.

По оценке американского адвоката по иммиграционным делам Бориса Паланта, сотни тысяч выходцев из бывшего СССР нелегально проживают на территории США, это пятая по величине нелегальная диаспора после мексиканцев, китайцев, индийцев и филиппинцев.
Как оценивают американские специалисты качества различных диаспор и их способность к интеграции в американское общество? Какого уровня интеграции следует ожидать и к какому надо стремиться? Как соотносится требование интеграции и возможность существования мультикультурного общества? Каковы методы противодействия ксенофобии? - Все эти вопросы хотелось бы обсудить с коллегами из США.

4. Система убежища. Индивидуальные и массовые случаи прибытия лиц, ищущих убежища.
К одной из важнейших и достаточно сложных проблем миграционной политики относится создание надежного института убежища.
Несмотря на некоторые улучшения в этой области, похвастаться пока России тут нечем.
Приведенные ниже таблицы показывают, что число лиц, получивших убежище в РФ ничтожно.

Таблица 1. Число лиц, признанных беженцами и состоящих на учете ФМС на конец года.

Год
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
20072008 2009
Число беж.
Из них в РСО-Алании
        Год
11997
11998
11999
22000
22001
22002
22003
22004
22005
2006
2007
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                              2008
2009
Число беж.
2239359
11283607797272260651179021137908872566144458405452
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                              713
762
Из них в РСО-Алании
228086
226210224124119650115150111534666882229111010172
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                              80
87

Таблица 2. Число лиц, получивших временное убежище, на конец года.
год200420052006200720082009
Временное убежище120210561020118016133425

Статус беженца практически никому не предоставляется, поэтому многие отчаявшиеся беженцы и не пытаются его получить. Таким образом, число обращающихся за убежищем, оказывается много меньше, чем число тех, кто в нем действительно нуждается.
Частые отказы в продлении временного убежища без реальных оснований также способствуют искажению картины объемов и структуры вынужденной миграции в РФ.
Можно наблюдать некоторые положительные тенденции, однако в целом политика миграционных органов в отношении беженцев остается жестокой, сохраняющей систему репрессивных и необоснованных решений.
Ее характерные черты:
- статус беженца и временное убежище в России у людей не продлеваются, даются рекомендации возвращаться на родину, где обстановка якобы уже нормализовалась, часто без всякого исследования реальной ситуации в стране их исхода;
- нахождение на территории РФ не делает положение беженцев из стран с тоталитарными режимами, таким как в Узбекистане или Северной Корее, безопасным, так как миграционные органы и органы внутренних дел принимают решение об их экстрадиции, а спецслужбы стран происхождения орудуют на территории России беспрепятственно;
- изменения в подходах к определению статуса беженца, явно проявившиеся в ФМС России и выразившиеся, как в увеличении числа получивших статус лиц, так и в выдаче свидетельств о рассмотрении ходатайства по существу минимум на три месяца, пока усвоены далеко не всеми территориальными органами ФМС и существенно сказались только на положении в Москве и Московской области;
- российские суды, разбирая дела о предоставлении/продлении статуса беженца или временного убежища, редко отменяют отказные решения миграционных органов.
Надо отметить, что предоставление временного убежища делается более щедро, чем статуса беженца. Давая временное убежище, государство не берет на себя никаких обязательств по социальной защите и трудоустройству его обладателя. Кроме того, этот статус дается всего на год.
При этом критерии предоставления временного убежища также размыты. В одних регионах его предоставляют тем, кто имеет тесные связи с РФ, например супругов или детей -российских граждан. В других регионах семейные связи не учитываются.

В этом месте хочется отметить, что в России и в США понятие семьи различно. В США семья состоит из супругов и их детей до 21 года. В российском праве понятие это шире и не так строго очерчено. Этому есть основания: престарелые родители, бабушки и дедушки, и даже дяди т тети в наших условиях не могут жить отдельно от трудоспособных членов семьи, поэтому они тоже должны быть включены в ее состав. Как во всяком патриархальном обществе, связи поколений очень тесны и длятся всю жизнь. Такое различие привело к нескольким трагическим ситуациям при осуществлении американских программ по переселению из России бакинских армян и месхетинских турок. Когда одна из 80-тилетних бабушек оказывалась русской, ее не включали в программу переселения. Семья ставилась перед тяжелым выбором, бросить старую женщину на произвол судьбы или пожертвовать будущим своих детей и остаться без жилья и работы, едва не умирая от голода. Нам известны случаи, когда брошенные старики не прожили и нескольких месяцев после отъезда семьи.

Представляется весьма полезным провести дискуссию о критериях определения статуса беженца, о соотношении законодательных актов в этой области и о создании в обеих странах более гибких систем убежища.

5. Воспитание и подготовка кадров, работающих с мигрантами. Знакомство с культурой стран происхождения мигрантов и лиц, ищущих убежища.
Чиновник, с которым сталкивается мигрант, будь то беженец, иммигрант или иностранный рабочий, играет в его жизни огромную роль. Чиновники хорошо отдают себе отчет в том, что от них зависят судьбы тех, кто к ним обращается. Далеко не все из них умеют разумно распоряжаться данной им властью. По нашим наблюдением, произвол чиновников в равной мере свойственен бюрократическим системам наших стран. В то же время нельзя не отметить, что это свойственно не всем национальным системам работы с мигрантами.
Наличие в США развитой и мощной системы приема мигрантов и предоставления убежища, не избавляет мигранта от опасности попасть в руки самодура, который реализует в общении с ним свою неудовлетворенность жизнью, а иногда, и больное воображение.
Имея массу примеров ежедневной грубости со стороны не только чиновников, но и российских судей (чего стоят, например, вопрос жене заявителя: зачем Вы вышли замуж за этого азиата? – Или адвокату: Теперь у Вы уже и негров привели?), мы все же позволим себе привести пример из нашего опыта работы с программой по переселению в США Бакинских армян.
Наша заявительница и ее 15-тилетняя дочь уже получили одобрение и прошли медицинское обследование. Неожиданно их снова вызвали в посольство США, где чиновник заявил им, что не верит в их родственные связи и убежден, что девочке на 15 лет, а больше 20-ти, а мать вывозит чужую молодую женщину, чтобы сделать из нее проститутку. Мы вступили в единоборство с американской бюрократической системой, поскольку знали девочку с рождения и не имели ни малейших сомнений в ее родственных отношениях с матерью. Прошло 4 года, прежде чем нам удалось выяснить причины чиновничьих подозрений и опровергнуть их. За это время бездомные женщины успели рассориться, девочка пережила личную драму, мать перенесла инсульт. Сейчас она в Америке и пишет, что счастлива. Однако это счастье обошлось ей очень дорого и стоило потери связи с дочерью.
Сходным образом миграционные органы России и США (во всяком случае, на уровне структур посольства в Москве) дают отрицательные ответы на ходатайства о предоставлении убежища. Отказывая в убежище, наши миграционные органы выдают заявителю текст, состоящий из одной фразы: «Вам отказано в связи с тем, что ваше положение не соответствует части 1 ст. 1 Закона РФ «О беженцах». Мотивированное выдается редко и только под напором неправительственных организаций, предоставляющих заявителю адвоката, который не может оспаривать в суде бессодержательное отказное решение.
Отказ в предоставлении убежища, выдаваемый в посольстве США, звучит не лучше: «Вам отказано по одной или нескольким из следующих причин…». Далее следует список возможных причин отказа, который несчастный отказник изучает со всей тщательностью, безнадежно пытаясь понять, какие или какая из них относится к нему.
По нашим наблюдениям, есть еще одно сходство в предоставлении убежища в наших странах: практическая непреодолимость первичного решения чиновника, проводившего интервью. Пожалуй, это предположение безошибочности его решения в США даже сильнее, чем в России. При этом для тех, кто сотрудничает с Посольством в этой области, не представляет труда предсказать результат, если известна ситуация заявителя и проводивший интервью сотрудник. Кажется, что система построена на предположении о непогрешимости чиновника.
Часто приходится сталкиваться с тем, что интервьюер не понимает или не учитывает культурные особенности среды, из которой происходит заявитель. Обучение особенностям культуры народов, с представителями которой приходится работать сотрудникам миграционных служб, чрезвычайно важный раздел обучения и подготовки не только чиновников, но и членов вовлеченных в такую деятельность неправительственных организаций. Нам очень часто не хватает такой подготовки, и мы нуждаемся в помощи специалистов в этой области.
Так нам пришлось эмпирически установить особенности афганских заявителей, которые не фиксируют в памяти даты даже очень важных событий своей жизни, например дату рождения. Они не умеют вычленить из прошлого те моменты, которые подтверждают их право обращаться за статусом беженца, чаще говорят о сегодняшнем дне, путают последовательность событий. В результате сотрудники миграционных органов просто не верят их рассказам. Сейчас в нашу организацию пошел поток африканцев, о культурных особенностях которых мы ничего не знаем. Их положение ужасно, потому что их основной язык общения – французский, который совсем забыт в России, и о положении в их странах мы знаем очень мало.
Не могу не отметить, что такое же непонимание часто приходится наблюдать и у американских миграционных служащих, когда они дают оценку тому, что услышали от российских или других бывших советских граждан, ищущих убежища в США.

Воспитание кадров миграционных работников, судей, специализирующихся на миграционных делах, обучение их широким культурным представлениям, выработка навыков освоения элементов законодательства и традиций стран происхождения мигрантов и беженцев, умения находить необходимую страноведческую информацию - необходимая составная часть цивилизованной миграционной политики. Сотрудничество в этой области также было бы очень полезно для наших стран.

6. Ответственность РФ и США за проведение политики, приводящей к появлению больших потоков беженцев. (Чечня, Афганистан, Ирак).
Последняя проблема, которой хотелось бы коснуться, это ответственность двух стран США и России за миграционные процессы в мире.
Во время войны в Чечне Россия занимала первое место как страна исхода лиц, ищущих убежища. С началом войны на первое место вышел в Ирак.
Очевидно, что потоки беженцев стали следствием внутренней политики РФ и внешней политики США.
Ответственность ведущих держав за последствие своей политики, борьба с терроризмом, допустимые политические механизмы этой борьбы – это дискуссия, выходящая за рамки поставленной темы. Однако представляется, что наши страны должны вести эту дискуссию. Возможно, тема ответственности должна выйти на первое место в нашем общественном диалоге. Решение таких вопросов общество не может отдать на откуп политикам и представителям власти. Заказ им должно сформулировать гражданское общество, которое в последние годы становится все более единым, преодолевая границы, культурные и конфессиональные различия.